Реформы федерализма в России: история 1990-х и 2000-х

Ирина Бусыгина

Федеративные отношения – это, по сути, переплетение взаимозависимостей: региональные политики, по крайней мере в некоторых сферах, получают полномочия действовать самостоятельно, в то время как в других сферах они выступают в качестве зависимых агентов федерального центра. С другой стороны, федерализм требует взаимности — в каких-то сферах федеральные политики должны быть зависимыми от регионов и их представителей.

Регионам, помимо этого, необходимо найти баланс взаимоотношений с местными властями, особенно крупных городов. В каждой федерации баланс взаимоотношений подвергается постоянному пересмотру, фактически каждое поколение политиков считает необходимым в той или иной степени и сфере реформировать отношения между центром и регионами для решения возникающих проблем.

Таким образом, федерализм не только подразумевает, но и требует реформ, и в этой гибкости заключено одно из основных преимуществ этой формы политического управления. Однако в эффективных демократических федерациях это реформы крайне сложные, требующие долговременного процесса переговоров и согласования интересов, причем не только центра и регионов, но и других заинтересованных акторов – политических партий, обеих палат парламента, институтов судебной системы (в частности, Конституционного суда) и других.

Важно и то, что реформы федерализма касаются не изменения числа субъектов федерации (такая реформа – совершенное исключение) и ни в коем случае не отмены региональных выборов, но преимущественно вопросов разграничения компетенций между центром и регионами в различных сферах. Поскольку обе стороны взаимодействуют на равных, результатом переговоров не может быть «игра с нулевой суммой»: теряя что-то в одной сфере, регионы получают что-то в другой, и наоборот.

В 1993 году Россия сделала конституционный – стратегический – выбор в пользу федерации. Этот выбор был предопределен характером политического процесса в России – слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан. В этих условиях перспектива территориальной дезинтеграции страны по сценарию Советского Союза выглядела вполне реальной, поэтому первоочередной задачей Ельцина стало подписание соглашения с регионами, которое хоть в какой-то степени могло гарантировать их лояльность. Таким соглашением стал Федеративный договор, подписанный в марте 1992 года.

Фактически федерализм в России был «выбором без выбора», и дискуссии между элитными группами велись не о выборе между Россией федеративной и Россией унитарной, но о «подходящей» для России модели федерализма, в частности, о сохранении этнических регионов. Обсуждались самые разные проекты – от проекта создания симметричной федерации (по образцу США или Германии) до проекта сохранения этнических регионов и слияния всех «неэтнических» регионов в одну «Русскую республику».

Ход этих дискуссий был насильственно прерван кризисом в октябре 1993 года, сопровождавшимся антиконституционным роспуском парламента. После этого Ельцину необходимо было как можно скорее принять конституцию, так что времени на то, чтобы взвесить издержки и преимущества различных опций (внутри федеративной модели) у него не было, оставалось лишь зафиксировать в конституции тип федерации, описанной Федеративным договором, — федерации в высшей степени сложной и асимметричной.

Конституция 1993 года оформила основные институты федерализма в России, далее в 90-е годы проходила «достройка» этой системы – прежде всего через изменение порядка формирования Совета Федерации в 1995 году, практики двусторонних договоров, первых из которых был подписан между Москвой и Татарстаном в 1994 году, и введением института прямых выборов глав исполнительной власти регионов в 1996 году.

Федерализм в России довольно быстро стал объектом серьезной критики со стороны как практиков, так и экспертов, однако критиковался не сам выбор федеративной модели, но, скорее, ее неверная интерпретация. Это не помешало, однако, институтам федерализма выжить – по крайней мере, de jure – вплоть до прихода к власти нового президента, который начал свою деятельность именно с реформ «ельцинского» федерализма. Федерализм «по-ельцински» действительно развивался в условиях нарастающего давления регионов на центр, и слабый центр с непопулярным президентом был не в состоянии сопротивляться этому давлению.

При Путине ситуация коренным образом изменилась – федеральный центр резко усилил свои позиции, и в этот момент возникло (по крайней мере, теоретически) окно возможностей для реформы, которая привела бы отношения центра и регионов в состояние, описываемое как «сильный центр – сильные регионы» (что и требуется для подлинно федеративных отношений). Однако Путин пошел по пути разрушения федерализма 90-х, при этом, что важно, основной задачей была не собственно реформа федерализма, сколько удаление из правящей коалиции региональных элит посредством резкого понижения степени их политической автономии.

Сохранение нового главного актора у власти и укрепление его позиции в значительной степени зависит от того, как распределяется политическая власть, именно поэтому после прихода к власти Путин в первую очередь предпринял усилия по возвращению контроля над теми акторами, которые выступали конкурентами Кремля, а именно, региональными элитами, олигархами и Госдумой. Задача нейтрализации альтернативных локусов власти, исключения их из правящей коалиции была идеологически обоснована Путиным, который еще до выборов 2000 года заявил о том, что супер-централизация заложена в генетическом коде России, ее традициях и ментальности населения.

Новый президент быстро и эффективно решил проблему политической автономии глав регионов и их слишком большого влияния на национальный процесс принятия решений. Его реформы описаны многократно: это введение института федеральных округов, выведение глав исполнительной власти регионов из Совета Федерации (с потерей ими депутатской неприкосновенности), наконец, возможность смещать глав регионов. Эти реформы превратили губернаторов из независимых политиков в чиновников, полностью зависимых от благорасположения Москвы. В 2004 году с отменой прямых выборов губернаторов (которые еще в конце 90-х официально считались одним из главных завоеваний российской демократии) прошла вторая волна путинской реформы. Надо отметить, что попятное движение – возвращение выборов губернаторов в 2012 году (правда, с системой фильтров), не привело к восстановлению политической автономии регионов.

Еще одной реформой 2000-х стало укрупнение субъектов федерации – фактически речь шла об объединении экономически слабых и территориально небольших автономных округов с более благополучной соседней областью и образованием «края». Такая реформа как будто выглядела целесообразной, поскольку подразумевала сокращение числа субъектов федерации и стремление в большей симметрии посредством освобождения от одного из типов субъектов – автономных округов. Однако же на деле реформой были охвачены лишь наиболее «легкие» для объединения случаи; кампания захлебнулась, как только речь зашла об экономически мощных автономных округах Тюменской области – Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком. Реформа не подразумевала процесса переговоров центра с региональными элитами, элиты округов не имели возможности сопротивляться принятому центром решению, при этом центр пытался «подсластить пилюлю» обещаниями дополнительных трансфертов и возможностью сохранения особого статуса в составе укрупненного региона. По большей части эти обещания реализованы не были.

Фактически федерализм 90-х, пусть и сопровождавшийся многочисленными перекосами, был принесен в жертву, во-первых, задаче укрепления позиции президента, а, во-вторых, его пониманию федерализма как набора технократических решений центра. Этот подход принципиально не воспринимает регионы как партнеров, с которыми центр должен о чем-то договариваться.

Россия отличается от действующих федераций в главном – в нашей стране не построены федеративные отношения именно как переплетение взаимозависимостей. Поэтому реформы можно делать быстро, без переговорного процесса и согласований. Можно сделать практически все, однако эта свобода нисколько не приблизит нас к подлинному федерализму.

Оригинал