vernite

С чего начнется новое Учредительное собрание?

Ярослав Бутаков

vernite

Сто лет назад, 25 ноября (нового стиля) 1917 года, прошли выборы во Всероссийское Учредительное собрание. Большевики позволили этому органу собраться всего на один день, чтобы тут же его разогнать. В наше время идея созыва нового Учредительного собрания для реорганизации российской государственности снова обретает популярность. Но насколько она осуществима? И если да – то в каком виде?

Современная политическая реальность ребром ставит вопросы о субъекте государственного суверенитета на территории Российской Федерации и о том, является ли он единым. На момент всенародного голосования по принятию конституции РФ 12 декабря 1993 года главным документом, определявшим государственное устройство России, являлся Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Конституция РФ получила верховенство над Федеративным договором и отменила его положения, противоречащие ей.

В Федеративном договоре «республики (государства) в составе Российской Федерации», с которыми федеральный центр подписывал один договор о разграничении полномочий, были отделены от областей, краёв и столичных городов, с которыми подписывался несколько отличающийся договор о разграничении полномочий (и отдельный договор был ещё для автономных областей и автономных округов). В нынешней Конституции уцелело лишь упоминание, что «республика (государство) имеет свою конституцию» (ст.5 п.2). Но «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти» (ст.73). То есть произведено уравнение субъектов РФ в их правах.

Вроде бы всё справедливо. Однако это уравнение произведено не путём расширения полномочий всех субъектов до уровня республик, а усечения полномочий республик до уровня краёв и областей. Федеративный договор упоминал, что полномочия федеральной власти на территории республик переданы ей в соответствии с этим договором. Это подразумевало первичность суверенитета республик по отношению к суверенитету РФ (договоры с субъектами других уровней такой формулировки не несли). По смыслу же нынешней Конституции, РФ наделяет свои субъекты равными полномочиями, но сами субъекты не обладают суверенитетом.

Итак, если мы имеем в виду реорганизацию РФ на подлинно федералистской основе, то: а) регионы должны стать полноправными и равноправными участниками этого процесса; б) по его итогам новая федерация должна обладать только теми полномочиями, которые будут переданы ей её субъектами. Короче, принятая таким путём конституция нового государства (кстати, оно совсем не обязательно станет называться Россией) будет ни чем иным, как Федеративным договором.

Между прочим, подобный правовой прецедент в нашей истории есть. Первая конституция СССР 1924 года как раз и представляла собой Союзный договор. Если бы в государстве с аналогичной союзной конституцией имела место реальная многопартийная демократия, то, возможно, такой Союз и не развалился бы никогда. Фактором гнетущей централизации в СССР была не та юридическая основа федерации, на которой он строился первоначально в 1922-1924 гг., а надзаконная, внеправовая власть коммунистической партии.

Однако есть одна проблема, которая требует чёткого решения, хотя бы на уровне теории, в возможно короткие сроки. Ведь существующие субъекты РФ, как территориальные единицы, являются порождением того же самого бюрократического советского централизма, который, согласно данной концепции, они призваны опрокинуть. Нет ли здесь непримиримого противоречия? И являются ли, в таком случае, официально существующие субъекты РФ достаточно легитимными политическими образованиями, чтобы выступать носителями суверенитета по отдельности, а тем более – учредителями новой федеративной государственности?

Можно, конечно, сослаться на декларации о государственном суверенитете республик в составе РФ, принимавшиеся в 1990-1992 гг. Однако, во-первых, эти документы были приняты лишь в части субъектов РФ. Следовательно, основываясь на них, снова есть риск построить «федерацию» неравноправных субъектов, каковая приведёт к их иерархии (и, как неизбежное следствие, к новой «вертикали»), или же возбудит вопрос о создании новой сверхцентрализованной квази-империи – единой «Русской республики».

Во-вторых, все мы отлично знаем, что при межевании границ АССР в составе РСФСР коммунисты лишь в последнюю очередь руководствовались соображениями реального этнического состава и экономической компактности нарезаемых территорий. Ещё больший произвол, совершенно не считающийся с региональными особенностями населения, царил при определении административных границ между единицами более низкого уровня.

Короче, мне, как историку, очень сомнительна легитимность субъектов РФ в существующих границах как суверенных учредителей новой федерации. А воспоминания о том, как происходил процесс роспуска СССР, заставляют опасаться, что в один «прекрасный момент» регионалистские лозунги могут быть перехвачены действующей региональной номенклатурой для сохранения своей власти хотя бы в масштабах своего региона. И регионализм, вместо того, чтобы стать локомотивом развития демократии на построссийском пространстве, рискует превратиться в свою прямую противоположность.

Как этого избежать? Опять же, очевидно, что подлинная демократия и федерация не могут строиться по «указивке» из какого-то центра, даже в региональном масштабе. Если, скажем, Москва не имеет права диктовать Петрозаводску, то с какой стати Петрозаводск имеет право что-то диктовать Сортавале или Костомукше? Иными словами, переустройство одной седьмой части суши сможет начаться только снизу – с реального местного самоуправления.

Возникающие таким путём органы власти будут, по всей видимости, в чём-то аналогичны местным Советам периодов революции 1905 года и Февральской революции 1917 года. Политическая субъектность будет формироваться региональными съездами Советов. Причём – внимание! – границы этих региональных объединений не обязательно совпадут с административными границами субъектов РФ. Они будут отражать реальные территориальные связи и тяготения местного населения. Ну а следующим уровнем может стать (не обязательно для всех, а только для тех, кто этого захочет) объединение этих региональных Советов в федерацию.

Именно на такой – субсидиарной, федеративной основе может быть выстроено новое Учредительное собрание. А доктрину о том, будто подлинно демократический орган власти может быть избран только путём унитарной и централистской «четырёххвостки», давно уже следовало бы сдать в музей политической архаики.

Как бы то ни было, теоретический путь переучреждения федерации нуждается в конкретном формулировании. Сейчас есть опасность того, что и лозунг нового Учредительного собрания может оказаться перехваченным для переучреждения… империи. В последнее время в кругах российских «парламентариев» оживилось внимание к проекту Федерального Конституционного собрания (ФКС), правомочного принять новую конституцию РФ. Нетрудно догадаться, что при нынешних политических условиях такой проект может быть инициирован только для того, чтобы оставить федерацию лишь на бумаге, открыто закрепив антидемократические «традиционные скрепы» российской государственности. Причём в новой конституции РФ, принятой «агрессивно-послушным большинством» ФКС, возможно, будет даже содержаться норма о созыве Учредительного собрания, правомочного провозгласить Российскую империю и посадить на трон династию.

К сожалению, приходится констатировать, что в среде российской оппозиции важность федералистских принципов также недооценивается, о чём свидетельствует, в частности, концепция нового Учредительного собрания Г. Каспарова. Без реального самоопределения регионов «либерально-оппозиционная» российская государственность станет копией существующей, только под другой вывеской.

Поэтому так крайне важно уже сейчас проработать и выдвинуть правовую доктрину регионалистского переустройства пространства РФ. Чтобы быть успешным, чтобы не свалиться в новую «вертикаль», такое переустройство может начаться только снизу. Прежде чем переучреждать федерацию, следует переучредить сами регионы на основе местной инициативы.