isr1

Регионализм по-израильски: три мегаполиса, две столицы, одна автономия и британское наследство

Виктор Шаву

isr1
Фуникулёр в Хайфе, прозванный в народе «яйца мэра»

Государство Израиль – унитарное и даже наличие Палестинской автономии не придает ему статуса, напоминающего федеративное устройство. Тем не менее, права и полномочия местного самоуправления в этой небольшой по площади и населению стране зачастую шире и глубже, чем в «великой» России, которая формально считается федерацией.

Неодинаковый Израиль

Даже когда смотришь на Израиль из окна поезда или автобуса, невольно отмечаешь, как непохожи друг на друга его города и селения, не говоря уже о ландшафте за окном. А уже при посещении разных мегаполисов и небольших городов сразу видишь, как отличаются они друг от друга.

И речь тут идет, скорее, не об архитектуре: тут как раз могут быть похожи и новые кварталы, и «голда-мееровки», и определенные параллели можно обнаружить в архитектуре конструктивизма, и даже старых городов Яффо и Иерусалима. В первую очередь, отличаются люди – и это видно невооруженным глазом, неуловимо, несмотря на многоликую толпу сабров, ашкеназов, марокканских евреев, арабов.

В официальной столице – Иерусалиме, заседают правительство и парламент (Кнессет). Но ООН признает столицей только Тель-Авив, и именно в нем расположены посольства других стран. Хайфа – просто крупный портовый город. Многие выходцы из бывшего СССР проводят аналогии «Тель-Авив – Москва», «Хайфа – Санкт-Петербург» (у украинцев «Тель-Авив – Киев», «Хайфа – Одесса»).

И хотя даже с точки зрения туриста сразу видно, что аналогия эта во многом притянута за уши, действительно: бывшие москвичи и киевляне предпочитают селиться в Тель-Авиве, а петербуржцы и одесситы – в Хайфе. Новым репатриантам так легче натурализоваться: понятно, что еще не выучившие иврит «наши» олим, общаются в первую очередь, на русском языке. То есть – с выходцами из русскоязычного мира. И, конечно, удобнее и приятнее выбирать «свой» сектор. Впрочем, эти предпочтения часто остаются и у тех, кто уже выучил иврит и не скован рамками «языкового гетто».

Государственная часть

«Сверху» Израиль разделен на шесть округов – они являются частью государственной власти, и их руководство не избирается, а назначается министерством внутренних дел. Во избежание путаницы сразу стоит уточнить, что к полицейским функциям эта государственная структура никакого отношения не имеет: «силовики» подчиняются другому министерству – внутренней безопасности. При этом именно министерство внутренних дел занимается выдачей удостоверений личности, лицензированием огнестрельного оружия, выдачей въездных виз.

Отсутствие выборов на уровне округов большинство израильтян «угрозой демократии» не считает. И действительно, не стоит забывать, что Израиль – парламентская республика, а полномочия президента страны ограничены настолько, что скорее напоминают функции британского монарха. Вообще Израиль – очень традиционная страна, при этом традиции блюдет не только «национально-библейские», но и доставшиеся в наследство от «британского мандата» (до 1948 года).

Три округа можно условно назвать «территориальными»: Центральный, Северный и Южный. А три – «городскими»: Иерусалим, Тель-Авив и Хайфа. Таким образом, все три израильских мегаполиса являются «городами государственного значения» (определенная аналогия прослеживается с российскими городами федерального значения). При этом столичные функции фактически разделены между двумя городами.

Ах да, есть и местные советы

Когда я расспрашивал самих израильтян про выборы (поскольку в России эта тема – больная и животрепещущая), большинство из них говорили, в первую очередь, о выборах в Кнессет. И только после вопроса о местном самоуправлении спохватывались: «Ах да, есть и выборы в местные советы!» Сперва мне было непонятно такое пренебрежение к важнейшему, на взгляд любого регионалиста, институту. Однако вскоре пришло понимание: израильтяне действительно не считают местное самоуправление государственной властью – как это и должно, собственно, быть и по закону, и по сути.

В Израиле существует три типа муниципалитетов: городские советы – в городах свыше 20 тыс. жителей, местные советы – для населенных пунктов от 2 тыс. человек и региональные – объединяющие группу мелких поселков. Сегодня в стране – 73 городских, 124 местных и 54 региональных совета. Выборы в советы проводятся каждые пять лет по партийному принципу, за исключением региональных, которые формируются из делегатов от входящих в его состав населенных пунктов. Таким образом, городские и местные муниципалитеты – одноуровневые, а региональные по факту – двухуровневые.

В основе существующей системы МСУ лежит принцип, введенный еще британской администрацией. Парламент созданного в 1948 году государства Израиль посчитал, что эти принципы не противоречат принципам суверенитета, и при этом являются удобными – так что нечего их серьезно менять. При этом стоит отметить, что подобным образом поступили в свое время и британские власти, использовав во многом систему административного деления, существовавшей в период владычества Османской империи.

Мэры и «вертикаль»

Во главе любого местного органа власти стоит мэр или председатель, которых также избирают всенародно. Причем муниципальные выборы в прямом смысле всенародные: в них могут участвовать не только граждане Израиля, но вообще все люди, проживающие на его территории.

Есть, конечно, в Израиле и своя «вертикаль власти»: все муниципалитеты подчиняются и подотчетны министерству внутренних дел – тому же, что и государственные округа. Причем министерство определяет и кадровую политику. Так что время от времени возникают конфликты, когда правящая на уровне государства партия назначает чиновников из своей среды в муниципалитеты, где большинство составляет оппозиция. Жаркие дискуссии выплескиваются в СМИ, и этой яркой политической жизни можно разве что позавидовать. Так что «вертикаль» тут тоже не такая уж и «вертикальная».

Налоговую политику определяют сами муниципалитеты, но министерство внутренних дел утверждает местные бюджеты и определяет размер дотаций. Таким образом, влияние центральных властей на муниципальный уровень – во многом экономическое. Но есть и контрольные функции. Так, при нарушении бюджетного и других законов, а также разного рода конфликтах в местном совете, министр имеет право распустить местный совет, назначить новые выборы и временно (до их проведения) ввести внешнее управление.

Впрочем, права муниципалитетов перед министерством и вообще государством отстаивает Объединение местных органов власти – официальный негосударственный орган, представляющий их интересы в Кнессете. Он согласовывает законы, затрагивающие интересы местного самоуправления и является консультантом по трудовым соглашениям (тех самых чиновников) и другим юридическим вопросам.

Дороги и «социалка»

Израильтяне живо интересуются регионализмом - не только своим
Израильтяне живо интересуются регионализмом – не только своим

В ведении муниципалитетов – обширные «госуслуги»: образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, дорожное хозяйство, общественные парки, водоснабжение и канализация. При этом образование, к примеру, финансируется из двух бюджетов: центрального и муниципального.

Так, местный бюджет оплачивает ремонт и содержание школ. Учителей младших классов и воспитателей детских садов нанимает и оплачивает государство. А учителей средних школ – муниципалитеты. При этом государство помогает дополнительными дотациями – в зависимости от количества учащихся в школе или гимназии. Школы и колледжи часто занимают лучшие места в городах, и как-то никто их не пытается выселить на периферию и в не самые лучшие районы. Как это бывает довольно часто в той же России – притом, что свободной земли в Израиле все-таки поменьше.

Расходы на социальное обеспечение тоже делятся между государством и местной властью, обычно государство оплачивает из центрального бюджета 75%, местное самоуправление, соответственно – 25%. Кто платит – тот и заказывает музыку, то есть «правила игры» определяет центральный парламент, они – единые по стране. Но и муниципалитеты не являются лишь слепыми исполнителями центрального законодательства – ведь именно они гораздо лучше Кнессета и министерства знают ситуацию в своем городе или поселке.

Отличия эти видны и в транспортной сфере (притом, что в Израиле – единая транспортная система). Так в Иерусалиме ходит трамвай, запущенный совсем недавно – в 2011 году, но уже полюбившийся и в полной мере оцененный горожанами и туристами. А в Хайфе на точно такой же инфраструктуре (выделенные полосы движения, автоматы по продаже билетов и информационные табло с расписанием), действует другой вид транспорта – скоростной автобус «Метронит».

Также стоит отметить, что хотя сам статус города населенному пункту (отвечающему необходимым «городским» требованиям), присваивает министерство внутренних дел, в этом процессе также учитывается мнение муниципалитета. И далеко не все поселки Израиля, надо сказать, стремятся стать городами. Кто-то наоборот охраняет свою тихую «провинциальную» жизнь.

Точно также как одни муниципалитеты активно развивают туристическую отрасль экономики – и она кое-где даже вытесняет на второе-третье места сельское хозяйство и промышленность. А кто-то наоборот не очень любит толпы «чужаков». Хотя в личном общении при этом местные жители могут быть традиционно радушными и гостеприимными. Впрочем, они вполне могут, если захотят, конечно – переизбрать муниципалитет на следующих выборах.