ref2

Почему российская власть боится референдумов?

Сергей Михайлов, координатор межрегиональной кампании референдумов по возврату всенародных выборов мэров городов и глав муниципальных районов, член ФПС «Партии народной свободы» (Республика Алтай)

ref2

Доклад на федералистской секции Форума свободной России (Вильнюс, 25 мая 2017)

Как известно, в соответствии с частью 3 статьи 3 Конституции России «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

В своем докладе я попытаюсь рассказать об опыте защиты одного из гарантированных вышеназванной статьёй прав — права на свободные выборы при помощи второго упомянутого в данной статьей права — права на проведение референдумов. Речь пойдёт о праве выбирать на свободных выборах глав муниципальных образований — мэров городских округов и глав районов и, как об инструменте – о референдумах на уровне субъектов Российской Федерации.

Небольшой исторический экскурс – как референдумы в России постепенно попали под запрет

В 1990-х, после того, как сама Конституция России была принята на федеральном референдуме, каких-то чрезмерных ограничений на проведение федеральных, региональных и местных референдумов в российском законодательстве не было.

«Закручивание гаек» в отношении референдумов федерального уровня началось в сентябре 2002-го года, когда был введён запрет на проведение федеральных референдумов в последний год полномочий президента РФ и госдумы, а также на совмещение таких референдумов с общероссийскими избирательными кампаниями. В то же время, совмещение региональных и местных референдумов с федеральными выборами российским законодательством и по сей день не только не запрещено, а в некотором смысле даже «предписано».

Что касается местных (на уровне муниципалитетов) референдумов, то их законодатель не ограничивал до 2014-го года. Так, в 2000-х годах вопрос о способе избрания мэров неоднократно выносился на местные референдумы — на уровне соответствующих городов. Как минимум два таких референдума дошли до этапа всенародного голосования. Это референдум в Саратове 27 марта 2005 года и референдум в Пскове 16 июля 2006 года, организованный Львом Шлосбергом. Ни в Саратове, ни в Пскове референдумы не смогли принять решений из-за низкой явки. Как известно, в отличие от выборов, для того, чтобы на референдуме было принято решение, необходима явка более 50% избирателей. Но и в первом и во втором случае более 80% принявших участие в референдуме граждан голосовали именно за всенародные выборы мэров. В 2009-м году местными властями дважды назначался сбор подписей для запуска референдума по способу избрания мэра Ульяновска и в обоих случаях референдум не был назначен отнюдь не по вине властей — организаторы не сумели своевременно собрать подписи.

Таким образом, в 2000-х местные референдумы о способах избрания мэров не встречали непреодолимого сопротивления власти.

Однако уже в 2013-м году, когда депутат Госдумы Дмитрий Гудков попытался инициировать ряд кампаний местных референдумов о способе избрания мэров в крупных городах, до этапа сбора подписей дойти не удалось нигде.

В 2014-м году в федеральное законодательство были внесены существенные изменения

Так, 27 мая 2014 г. 136-м Федеральным законом субъектам Российской Федерации было РАЗРЕШЕНО определять порядок избрания глав своих муниципалитетов региональными законами.

А 9 декабря 2014 года – Определением Конституционного суда РФ №2744-О было ЗАПРЕЩЕНО выносить на местные референдумы вопросы о порядке избрания мэров и глав.

Определение Конституционного Суда №2744-О, впрочем, является в большинстве случаев излишним, т. к. после принятия 136-ФЗ значительная часть регионов России приняла региональные законы, отменившие всенародные выборы мэров и глав.

Опыт межрегиональной кампании референдумов

Таким образом, после принятия в 2014-м году вышеупомянутых изменений в законодательство, вынесение на местные референдумы вопросов о порядке избрания мэров и глав явно заблокировано уже на уровне писаного права. В то же время, появилась новая возможность — регулировать данный вопрос путём принятия регионального закона.

Закон субъекта Российской Федерации может быть принят двумя путями. Один из них — это РЕГИОНАЛЬНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ. Именно по пути вынесения проектов региональных законов на региональные референдумы мы и пошли в рамках нашей межрегиональной кампании, старт которой был дан 9 июня 2016 года решением Федерального политсовета «Партии народной свободы».

Вынесение на региональный референдум не вопросов, а именно готового проекта регионального закона позволяет обойти «традиционные» возражения властей относительно «множественного толкования» и «неопределенности правовых последствий».

Первая фаза

В настоящее время в кампании на разных этапах участвуют 23 региона России, ещё для 12 регионов документы готовы и ожидается их подача в ближайшее время. В большинстве регионов с ходатайствами в избирательные комиссии обратились советы региональных отделений «Парнас». Такой способ выдвижения инициативы референдума позволяет заметно упростить первую фазу, т. к. при выдвижении ходатайства от инициативной группы граждан в неё согласно законам большинства регионов России, должно входить не менее 20 человек, а в некоторых особенно выдающихся регионах этот барьер поднят до 50 человек (Псковская область), 100 человек (скажем, в Республике Алтай) или даже до 500 человек в Ленинградской области. В то же время, совет регионального отделения политической партии выступает в качестве инициативной группы вне зависимости от своей численности, что, скажем, в Ленинградской области делает выдвижение инициативы регионального референдума от политических партий практически безальтернативным.

Вторая фаза

Вторая фаза выдвижения инициативы референдума – рассмотрение ходатайства региональной избирательной комиссией, в соответствии с законом длится 15 дней. Региональный избирком проверяет правильность оформления ходатайства, паспортные данные членов инициативной группы, словом, всё кроме самого выносимого на референдум вопроса или проекта закона. На этом этапе в ряде регионов возникли отказы избиркомов, связанные с ошибками в оформлении ходатайств — это были неточности в паспортных данных, а также ошибки, связанные с тем, что региональные законы о референдумах разных регионов России несколько отличаются. После исправления ошибок мы просто повторно подаём исправленные ходатайства. Здесь следует отметить, что документы для регионов готовятся централизованно, «под ключ», от инициаторов требуется лишь сообщить паспортные данные и адрес проведения собрания по выдвижению инициативы.

В ряде регионов мы столкнулись с сознательным сопротивлением избирательных комиссий, с отказами под надуманными предлогами. В Челябинской и Архангельской областях такое сопротивление было преодолено после подачи жалоб в Центральную избирательную комиссию России, причём в обоих случаях решения региональных избиркомов о направлении ходатайств в законодательные собрания регионов принималось незадолго до предстоящего рассмотрения жалоб в ЦИК, а сами жалобы ЦИК не рассматривал вследствие положительного решения вопроса «на месте». В Республике Чувашия отказ местного избиркома был успешно обжалован сначала в местном суде, а 17 мая 2017 года решение регионального суда в нашу пользу подтвердил Верховный Суд РФ.

Таким образом, избиркомы не являются непреодолимой преградой для референдумов.

Третья фаза

А вот третью фазу — проверку выносимого на референдум вопроса на соответствие федеральному законодательству, на данный момент не удалось преодолеть ни в одном из 17-и регионов, где данный вопрос уже рассматривался региональными парламентами.

Часть первоначальных отказов заксобраний была, в общем, законной. В некоторых регионах – скажем, в Челябинской и Астраханской областях, на территории которых имеются закрытые административно-территориальные образования – ЗАТО, первоначально это не было учтено при подготовке инициатив и нам правомерно указывали на то, что субъект не имеет права выбирать способ избрания мэров ЗАТО, этот вопрос однозначно урегулирован федеральным законом. В настоящее время мы учли эту ошибку и для таких регионов выносим на референдумы проекты региональных законов, исключающие ЗАТО.

Ещё один недостаток наших первоначальных заявлений, на который указали некоторые региональные заксобрания при рассмотрении наших первоначальных ходатайств – при принятии на референдуме нашего законопроекта в регионе окажется одновременно два противоречащих друг другу закона, регулирующих порядок избрания мэров и глав – принятый на референдуме и принятый ранее региональным заксобранием, что породит правовую неопределённость. Это возражение представляется полузаконным, и мы его стали учитывать – в законопроекты, выносимые на референдумы, внедрены два различных механизма устранения правовой неопределённости..

Следует отметить, что и на третьей фазе выдвижения инициативы референдума никаких ограничений на повторную подачу ходатайств не имеется, после исправления ошибок, выявленных региональными заксобраниями мы просто повторно подаём исправленные ходатайства.

К сожалению, помимо замечаний по ЗАТО и возможной правовой неопределённости из-за наличия двух параллельно действующих законов, многие заксобрания отказываются признавать выносимые на референдум законопроекты соответствующими законодательству под надуманными предлогами, например, спекулятивно утверждая, будто данный вопрос уже урегулирован федеральным законом, хотя фактически федеральный закон предоставляет именно регионам выбор из предложенных моделей избрания глав путём принятия регионального закона.

Отказы региональных заксобраний по нашей инициативе известный специалист в области конституционного регулирования местного самоуправления в РФ, профессор кафедры теории и истории государства и права АтиСО, доктор юридических наук Алексей Сергеев охарактеризовал следующей ёмкой фразой: «Сложился определенный конституционно-правовой обычай в отношении референдума. Он исходит от государства, выражает его волю И ПРЕВОСХОДИТ ПО СИЛЕ ПИСАНОЕ ПРАВО».

Перспективы

Понятно, что длительное существование такого рода обычая, превосходящего по силе писаное право — вещь ненормальная. Однако региональные законодательные собрания, судя по всему, намерены сопротивляться референдумам и дальше. Возможно, что точку в этой истории поставит Верховный или Конституционный Суд РФ.

В случае назначения сбора подписей инициативным группам необходимо в течение 30 дней собрать подписи, как правило, 2% от числа избирателей соответствующего региона (известное исключение — Новосибирская область, где установлена либеральная норма в 1% – это порядка 20 тысяч подписей). Для небольших регионов количество необходимых подписей будет не слишком велико, так, в Республике Алтай для запуска референдума нужно будет собрать примерно 3 тысячи 500 подписей избирателей. Количество резервных подписей и, соответственно, предельный процент брака — 10%. Опыт сбора подписей в Санкт-Петербурге летом 2016-го года (порядка 20 тысяч подписей за 30 дней, предельный процент брака — 10%) показывает, что эта задача является вполне реальной.

Более сложным представляется вопрос об обеспечении необходимой явки на референдумы. Здесь отчасти могло бы помочь совмещение дня голосования на региональном референдуме с днём голосования на федеральных выборах, скажем, на выборах президента России в марте 2018 года. Механизм такого совмещения предусмотрен в 67-ФЗ – в соответствии с законом субъекта Российской Федерации голосование на референдуме субъекта Российской Федерации не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти.

В стране запахло референдумами

Следует отметить, что помимо «Парнаса» аналогичные инициативы были выдвинуты иными политическими силами как минимум в четырёх регионах России – в Хабаровском и Ставропольском краях, Московской и Иркутской областях.

Так, в Московской области, где похожую инициативу выдвинул Борис Надеждин из Партии Роста, она 2 сентября 2016 года даже была рассмотрена депутатами МосОблдумы. За назначение референдума проголосовала фракция КПРФ, но единоросское большинство ожидаемо заблокировало это решение, а господин Надеждин, как я понял из телефонного разговора с ним, к сожалению, отказался от дальнейшей борьбы по данному вопросу.  Следует отметить, что по данным Бориса Надеждина, проводившего в августе-сентябре 2016 года масштабный, с десятками тысяч респондентов телефонный опрос по данной теме, в настоящее время около 75% жителей Московской области выступают за возврат всенародных выборов глав своих муниципалитетов.

Наиболее интересной и серьёзной, на данный момент, представляется попытка, предпринимаемая в Иркутской области региональным отделением КПРФ и лично губернатором Иркутской области, коммунистом  Сергеем Левченко. Сначала Левченко и местная КПРФ попытались вернуть всенародные выборы мэра Иркутска, так сказать, традиционным  путём — но «Единая Россия» в местном заксобрании воспротивилась и в середине мая КПРФ подала ходатайство именно о проведении референдума. Сергей Левченко публично лоббирует данную инициативу, заявляет, что голосование на референдуме необходимо совместить с президентскими выборами, и что оно позволит поднять явку на эти выборы.

При этом, в интервью газете «Известия» Левченко отметил буквально следующее: «У нас имеется заключение комитета Госдумы по местному самоуправлению о том, что у нас есть все правовые основания для проведения референдума, причем именно на уровне области».

Интересно, что в начале января идея о совмещении президентских выборов в марте 2018 года с серией региональных референдумов уже публично высказывалась околокремлёвскими политологами — в связи с известной установкой господина Кириенко насчёт явки в 70 процентов и 70-процентного голосования за Путина. Но, судя по всему, речь шла о региональных референдумах «за всё хорошее и против всего плохого», а не о такой неприятной для вертикали власти теме, как возврат выборов мэров. Во всяком случае, недавно, после заявлений Левченко, стали появляться сообщения о том, что у него, мол, снижается «индекс выживаемости губернатора», а явка на выборы президента, мол, обойдутся и без подпорок в виде каких-то референдумов. Одно из заявлений, на мой взгляд, было чрезвычайно откровенным: «ЛЕВЧЕНКО БУДИТ НАРОД НЕ В ТУ СТОРОНУ».

Третья статья

Завершая доклад, вернусь к тому, с чего начал — к 3-ей статье Конституции России. Напомню, как она звучит:

    1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, А ТАКЖЕ [А ТАКЖЕ!] через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. [ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ, НА ПЕРВОМ МЕСТЕ — РЕФЕРЕНДУМ, НА ВТОРОМ — СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ].
    2. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Предстоящая президентская кампания — хорошее время, чтобы напомнить согражданам, что нам милостиво позволяют избирать бесконечно далёкого от нас президента, но в то же время, не только запрещают избирать  близкого нам мэра или главу района, но даже всеми правдами и неправдами не позволяют решить этот вопрос на референдуме.

На мой взгляд, мозаичная кампания референдумов по возврату выборов мэров городов и глав муниципальных районов при определённых обстоятельствах может фактически превратиться в федеральную кампанию по восстановлению действия важнейшей, базовой третьей статьи Конституции России.