flags-rf

Федерализм нон грата

Айрат Файзрахманов

flags-rf

После высказываний президента Татарстана Рустама Минниханова о несправедливости распределения доходов между центром и регионами, большинство федеральных СМИ поспешили охарактеризовать эти слова как демарш и «бунт регионов». Хотя речь шла о федерализме и об очевидных государствообразующих истинах. Гайдаровский форум подтвердил, что это не только наша боль. Подобная риторика — это не какие-то политические «игры». Речь не о доходах сторонней организации под названием «Республика Татарстан», ситуация характерна для всех регионов — около 67% забирают у всех, а после этого удивляются долгам регионов. Оставшиеся доходы затем конвертируются в зарплаты бюджетников, уровень жизни, темпы развития экономики, качество оказания государственных и социальных услуг. Или не конвертируются, если денег в регионе остается соразмерно бюджету новогодней иллюминации Москвы.

Считающаяся установившейся в нулевые годы в Российской Федерации система межбюджетных отношений, в рамках которой подавляющая часть региональных доходов изымается федеральным центром, еще далеко не установилась и продолжает «прогрессировать». Так, с 2010 года собранные на территории республики налоговые и неналоговые доходы выросли на 184 млрд. рублей в год. Этот рост почти на ⅔ ушел в федеральный бюджет. Отчисления в федеральный бюджет за эти годы увеличились на 106%, или на 115 млрд. рублей, тогда как доходы консолидированного бюджета республики — только на 62% (69 млрд. рублей). Закономерность: чем больше зарабатываешь, тем меньше получаешь в совокупной доле доходов. Получается «прогрессивный» налог на регионы-доноры.

Такими темпами к 2042 году мы вернемся к советской модели «федерализма», когда ТАССР владела только 2% своей экономики, а остальное перераспределялось Москвой. Впрочем, доходы, которые ныне остаются в регионах, по большей части вполне управляемы из центра — многочисленные приказы, акты и иные ведомственные и подведомственные документы определяют, как наиболее эффективным образом на местах потратить деньги. Почти как в петровскую эпоху циркуляров и указов, вот только тогда большая часть денег оставалась на местах — бочонки с деньгами точно не свозились из дальних губерний в царскую казну и обратно.

С учетом этого фактора можно отнести модель бюджетного федерализма в России к группе стран, где менее 20% доходов — это полностью собственные деньги региона. Есть и другая закономерность, где модель бюджетного федерализма может коррелировать с уровнем коррупции в стране, судите сами.

fed-centers

Из указанных в первой и второй группе федеративных стран центр не имеет права залезать в кошелек субъектов, объявляя от своего имени льготы по региональным налогам. Не может он единолично забирать и раздавать полномочия. В противном случае подобное поведение федерального центра может стать поводом для разбирательства в высшей судебной инстанции или причиной для жарких политических баталий. В Российской Федерации представить, например, чтобы Калужская область судилась с федеральным центром, невозможно. В условиях высокой централизации забываются свои же федеральные законы, статусом которого обладает «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», где один из пунктов оговаривает невозможность вмешательства в полномочия республики.

Вообще на федеральном уровне о федерализме вспоминают редко. Складывается ощущение, что из знакомого нам всем сочетания «Российская Федерация» представители «центра» (в их числе федеральные СМИ) вряд ли смогут четко рассказать о смысле и сути второго слова. Тема не только не модная, но и, видимо, имеет статус нон грата в публичном пространстве. Иначе чем можно объяснить молчание депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, где наибольшая концентрация представителей регионов? Избиратель не видит ярких выступлений и консолидированной позиции по этому поводу. В итоге о Татарстане, как об «опухшей» республике, говорит Владимир Жириновский.

Наоборот, признаком хорошего тона стало ругать появление федерализма, мол, большевики одним росчерком пера, в декретном порядке ввели «ненужную» для России федерацию. Любят попрекнуть Ленина и Ко и в том, что те вдруг взяли и отдали Финляндию, Польшу, создали своими руками Украину и Белоруссию. Якобы, если бы они проповедовали жесткий унитаризм, мы жили бы в самой лучшей стране мира. Естественно, подобная манипуляция историей не выдерживает никакой критики (ряд автономных государственных образований сформировался еще до большевиков), но обвинять мертвого льва в развале империи гораздо легче, чем копаться в себе. Поэтому обещания Жириновского после прихода к власти на следующее утро сделать страну централизованной и встать на грабли унитаризма не встречает сильного сопротивления.

Однако идеальная унитарная модель Жириновского, когда из Москвы за один день меняют всех губернаторов и знают, сколько гвоздей нужно Владивостоку, не существует в природе. И здесь часто приводимый пример КНР, Франции или других европейских стран не просто нерепрезентативен, он очень далек от истины. Так, еще с 1880-х годов в авторитарном Китае идет процесс делегирования полномочий вниз и децентрализации бюджетной системы, действует принцип «одно государство — две системы», существуют автономные районы с большими полномочиями (которые, несмотря на все их проблемы, не ликвидируются) и т. д., на государственно-партийном уровне существует ряд проектов реальной федерализации Китая. Сосед КНР по азиатско-тихоокеанскому региону, Индонезия, движется в сторону федерализации с еще большей скоростью. В соседнем унитарном Казахстане, где также идет постепенная децентрализация, в среднем около 30% остается на местах, при том что даже регионы-доноры затем щедро снабжаются различного рода трансфертами, а объявленная накануне Назарбаевым политическая реформа передает большое количество полномочий регионам.

Как бы это парадоксально ни звучало, практически единственно понятным способом развития федерации является сверхцентрализация — денег, идей, ресурсов, людей, жизненных пространств. Причем это сверхцентрализация, которая неоднократно воспроизводится на протяжении всей российской истории, несмотря на то, что всегда служила и продолжает служить сильнейшим институциональным барьером развития страны. Вместе с тем другие институты (политические, судебные, экономические), позволяющие снижать барьеры и максимально использовать имеющиеся конкурентные преимущества регионов, остаются вне риторики федерального центра.

Даже в условиях, когда гигантская инфраструктура и огромные команды управляются с другого континента парой кликов мыши, мировой тренд складывается в пользу регионализации и значительной децентрализации власти. В Испании, Италии, Японии, в Соединенном Королевстве существуют вполне самостоятельные региональные правительства. Славившаяся своим централизмом Франция и та движется в сторону передачи полномочий на уровень избираемых региональных органов власти. В регионах и муниципалитетах сосредотачивается до 70% налогов.

Пока же у нас получается так, что федеральный центр, чтобы исполнить знаменитые «майские указы» президента, перекладывает головную боль на субъекты, урезая при этом часть доходных статей в пользу федеральной казны. Далее регион активно кредитуется (суммарный объем региональных долгов — более 2,3 трлн. рублей!) и параллельно оптимизирует дотации муниципалитетам, которые «режут» свои бюджеты — на культуру, на дворовую инфраструктуру, на дороги и т. п. Отдавая 67% в федеральную казну, из оставшихся денег регион оставляет муниципалитетам десятую долю, вынужденно делая просящими в региональных кабинетах уже муниципальных чиновников. Благо около 5 – 7% возвращается через всевозможные ФЦП. Дотаций, вопреки расхожему мнению, Татарстан и остальные регионы-доноры не получают. Субсидии, субвенции и межбюджетные трансферты (это отдельная песня) — чуть более десятой доли доходной части. Интересная логика: отдали деньги, потом обратно их получили в виде подарка или в виде кредита.

По всей видимости, в дальнейшем регионы должны будут руководствоваться следующим тезисом федерального премьер-министра: «По-хорошему, каждый регион должен зарабатывать свои доходы сам». Но в том-то и дело, что абсолютное большинство регионов худо-бедно зарабатывают, а федеральный центр забирает себе больше половины «получки». При том что большая часть бюджетников (учителя, врачи и т. д.) кормится преимущественно с денег региона.

Вместе с этим количество трансфертов, субсидий из федерального центра субъектам РФ стало ощутимо снижаться в 2016 году, только в Татарстане за первое полугодие 2016 года отмечалось снижение потока денег по федеральным программам и составило 29%. Кроме того в параметрах федерального бюджета предусмотрено снижение затрат на здравоохранение, в реальном выражении проседает также образование. В такой ситуации заставить регионы повысить зарплаты бюджетников можно только за счет радикальной оптимизации сети бюджетных учреждений и сокращения ставок. Что мы и видим в последнее время.

Во всей этой привычной картине есть еще две новые вводные данные. Пик по долгам региональных бюджетов еще впереди. Конечно, выплаты будут пролонгированы, но оттягивать выплату долга вечно не получится, регионы – это не Куба или Монголия, которым можно простить долги. Второй момент – ускорение падения реальных доходов населения на 6,1% по сравнению с прошлым годом. И если из общефедерального знаменателя убрать Москву и высокодоходные группы, то картина окажется еще более плачевной. Вынужденное повышение тарифов и акцизов, новые косвенные платежи сработали как налог на бедных и ощутимо ударили по деградирующим доходам нижней страты среднего класса.

В упомянутых выше федеративных странах дотации и иные трансферты, составляют солидную долю доходной части субъектов: в Германии совокупная цифра составляет 44%, в Канаде, США и Швейцарии — от 13 до 26%, в федеративной Бельгии — 68%. Для сравнения: в Российской Федерации — 23%, и это на фоне высокоцентрализованных доходов. Львиную долю получают действительно неэффективные. Масштабная финансовая помощь отдельным регионам без стимулирования развития конкурентных преимущества формирует зависимую дотационную экономику, где основной является сфера бюджетных услуг. Предлагаемый Татарстаном механизм, когда сильный регион помогает слабому напрямую, минуя центр, не принимается во внимание.

В такой конфигурации группа регионов, находящаяся в ситуации долговременной дотационности, не заинтересованная в финансово-экономической самостоятельности, будет существовать постоянно. В то же время регионы, которые обладают реальными признаками экономической и финансово-бюджетной самодостаточности, способные взва­лить на себя высокий уровень ответственности, имеют тот же круг полномочий и структуру доходно-расходной части. Вообще, в мире нет абсолютно симметричных федераций, и те немногие из них, которые позиционируются как таковые, включают в себя элементы асимметрии. Конституционная норма (в т. ч. и в России) о равноправии субъектов остается не более чем теоретической абстракцией, которая в реальной жизни всегда имеет разнообразные отклонения от идеала.

Разнообразие субъектов в России — в стране с 11 часовыми поясами и более 180 народами — явление естественное. Это объективная реальность, с которой следует считаться, а не бороться, как к тому призывают некоторые политики. Нет двух одинаковых субъектов Федерации, каждый имеет свой уровень экономического и политического развития, свои исторически сложившиеся отношения с центром.

Сегодня воспроизводство старых институтов имперской и советской государственности в сочетании с новыми институтами и их мутациями, постоянная борьба за меняющийся объем политических и финансовых ресурсов формируют сложный, необычный и интересный контекст российского федерализма, в котором борется столичный централизм и региональная ассиметрия. Не исключено, что мы приближаемся к очередной развилке, где будет сделан выбор между жесткой централизованной модификацией формы государственного устройства или же гибкой моделью, передающей субъектам Федерации больше прав и вместе с ними больше ответственности. Что победит, зависит и от голоса самих регионов и их скоординированных действий.

Оригинал – Бизнес-Online. Деловая электронная газета Татарстана