petrov

Федерализм в Швейцарии — это воздух, которым дышат люди

Проблемы федерализма, субсидиарности, распределения полномочий и предметов ведения между субъектами федерации являются для России чрезвычайно актуальными. Тем интереснее для страны иностранный опыт. О том, как устроен федерализм в Швейцарии, мы поговорили с Игорем Петровым, руководителем русской редакции информационного портала swissinfo, являющегося наследником знаменитого Швейцарского международного радио (S.R.I.).

petrov

– Для начала, если можно, расскажите, что это за ресурс, которым Вы руководите?

– Если точно, я руковожу не всем ресурсом, а только русской редакцией портала swissinfo, который является своего рода реинкарнацией знаменитого швейцарского иновещания, радиостанции «Швейцарское международное радио». Свою работу оно начало в 1935 году, а в 1999 году обычное вещание было полностью остановлено и радио превратилось в интернет-портал swissinfo.

– Есть еще другие редакции?

– Да. Всего у нас вместе с нами 10 языковых редакций: три национальных языка Швейцарии (немецкий, французский, итальянский), плюс английский, испанский, португальский, китайский, японский, арабский и русский. Наша редакция самая молодая, мы начали работать только в январе 2013 года, нас вместе со мной трое коллег, что довольно немного.

Если сравнить, например, с другими иновещательными структурами, с коллегами из «Немецкой волны», например, то там одна только русская редакция по величине как всё наше swissinfo. Но мы справляемся, с учетом того, что Швейцария несколько необычная страна с необычными позициями в Европе и мире.

– А что тут необычного? Страна, насколько мы знаем, богатая, имеет банки, у людей много денег, стабильная политическая система, нейтралитет, шоколад…

– Да, да, все правильно, но давайте немного по порядку начнем, потому что Вы в одной фразе, на самом деле, затронули массу важных вещей. Насчет богатая, это так, но так было не всегда, еще в середине первой половины 20-го века Швейцария была не сказал бы чтобы уж очень богатой страной, недаром сейчас за рубежом проживают около 750 тыс. швейцарцев, что при населении в 8,3 млн человек довольно много.

Такое положение — это следствие массовой эмиграции граждан из страны, которая, особенно в 18 и 19 веках, просто не могла обеспечить всем работу и прожиточный минимум. Пришлось уезжать. Во вторых, конечно, это нейтралитет, но и здесь не все так просто, потому что на самом деле нейтралитет у Швейцарии вооруженный и еще в 1980-е годы на 7 миллионов населения армия этой страны насчитывала 600 тыс. человек. То есть это очень серьезно.

– Говорят, что у каждого швейцарца в доме есть оружие?

– Это так, но конечно, не у каждого, а только у тех, кто был в армии. Выслужив положенный срок, человек получает возможность забрать свою штурмовую винтовку домой, но при этом он обязан выполнять целый ряд обязанностей по хранению оружия, уходу за ним и так далее. Тут очень сложная проблематика, об этом можно говорить бесконечно, но, наверное, мы сделаем это в другой раз.

Сейчас же я хотел бы просто отметить одну важную для нас вещь: оружие в доме швейцарца — это не признак милитаризма, но проявление гражданской республиканской доблести. Налоги, самоуправление и личное оружие — эти республиканские добродетели и лежат, по сути, в основе всей швейцарской государственности.

Я работаю, плачу налоги, несу политическую ответственность за мою общину, в которой проживаю, имею, будучи полноценным гражданином, оружие, которым я защищаю себя и свою страну: вот то, что составляет основу швейцарской политической нации, которая стоится не на почве и крови, а на сознательном присоединении граждан к сообществу тех, кто разделяет вышеперечисленные ценности.

– Вот вы отметили пункт, связанный с самоуправлением. Наверное, тут как раз и лежат основы швейцарского федерализма?

– Да, именно отталкиваясь отсюда я и хотел перейти к нашей теме. Но я по образованию историк, и я привык все вопросы и проблемы рассматривать в исторической перспективе. Понимаете, федерализм в Швейцарии не свалился с неба. Еще в 18 веке так называемая Старая конфедерация, с которой Наполеон покончил в 1798 году, была этакой мини-империей. Существовал клуб привилегированных кантонов, у которых в подчинении находились другие регионы нынешней Конфедерации, плюс к ним на разных условиях присоединялись еще союзные города, области и так далее.

Получалась этакая трёхслойная матрешка. Наполеон покончил с этим и сначала попытался установить в стране классическую вертикаль власти и очень быстро убедился, что чем монолитней снаружи кажется конструкция, тем неустойчивей она внутри. Это вот такой исторический парадокс. Унитарная Гельветическая республика, существовавшая с 1798 по 1803 годы, была самой нестабильной в истории Швейцарии формой ее государственности.

Но Наполеон все-таки был гений, и он быстро отказался от этого проекта. Он вернул швейцарским кантонам их полный государственный суверенитет, уравняв при этом в правах все кантоны и регионы, сделав их совершенно одинаковыми. И вот тут уже, — а произошло это в рамках так называемого «Посреднического акта», — мы и можем говорить о закладке основ современного швейцарского федерализма.

– То есть фактически Наполеон создал современную Швейцарию? А как же наш Суворов с его переходом через Альпы? В России многие говорят, мол, генералиссимус освободил Швейцарию от французов и тем самым чуть ли не основал ее?

– Кто так говорит? Я не слышал, но в любом случае это ошибочное мнение. Суворов перешел через Альпы для того, чтобы сразиться с французами у Цюриха, но к так называемой Второй Цюрихской битве он не успел и просто потом ушел домой в Россию, чуть не замерзнув вместе со всей своей армией на горных перевалах. Швейцария развивалась сама по себе, хотя воинская доблесть Суворова до сих пор ценится швейцарцами.

Что же касается федерализма, то Наполеон, которому еще предстояло в 1803 году много воевать, хотел стабилизировать Швейцарию, сделать ее экономически самостоятельной, а главное, для чего все это делалось, превратить ее в надежного поставщика военной солдатской силы.

То есть опыт Швейцарии нам говорит, что федерализм — это не вопрос морали, а вопрос выбора инструментов для решения конкретной задачи. Задача была обеспечить стабильность и экономическое развитие. Федерализм стал самым подходящим инструментом. Не больше и не меньше.

– В России говорят часто, что стоит только дать регионам свободу, то они убегут, а потому никаких свобод им давать нельзя.

– Убегут? Куда убежит Благовещенск? В Китай? Сахалин — в Японию? Калининград — в Германию? Понимаете, то, что с виду выглядит вроде бы реальной перспективой, на деле оказывается куда более сложной материей. Давайте себе представим наши регионы Дальнего Востока. Давайте теперь представим себе, какой могла бы быть мотивация у этих регионов, следуя которой они могли бы принять решение о переходе под юрисдикцию Китая?

Я себе такой мотивации представить не могу. Слишком уж велики экономические диспропорции, культурные и языковые различия. Напротив, опыт Швейцарии как раз и говорит — чем больше у регионов политических, экономических и налоговых свобод, тем сильнее у них, как бы парадоксально это ни звучало, мотивация как раз и оставаться в стране, которая им эти свободы гарантирует. Именно этот механизм, запущенный Наполеоном, заработал в Швейцарии в начале 19-го века, и именно этот механизм и должен заработать в России.

Возьмем кантон Тичино, единственный италоязычный регион страны. У него граница с Италией на порядок длиннее границы с остальной Швейцарией. Но попробуйте задать тичинцу вопрос, не хочет ли он присоединиться к Италии с ее великой культурой, экономическим потенциалом и так далее? Он в ответ только пальцем у виска покрутит. Стоит ему только представить себе перспективу необходимости на каждый чих получать разрешение в Риме, как у него тут же пропадет любое желание куда-то присоединяться. От своих региональных свобод он никогда не откажется. И кто гарантирует ему эти свободы? Швейцария, а не Италия.

В конечном итоге мы ведь имеем дело с вопросом доходов и расходов, с вопросом о том, в каких условиях можно обеспечить оптимальное функционирование собственной экономики. Поэтому культура культурой, но не тичинцы/швейцарцы ломятся работать и жить в Италии, а наоборот, в Тичино нет спасу от итальянцев. То есть, я хочу сказать, что знаменитая швейцарская стабильность является прямой производной от ее государственной формы. Будучи федерацией свободных и суверенных кантонов, каждый из которых вроде бы волен «улететь отсюда в любой момент», Швейцария сейчас стабильна и едина как никогда.

adelboden

– Подождите, так она федерация или конфедерация?

– Швейцария — классическая федерация. А тот факт, что в ее официальном наименовании присутствует слово Конфедерация, является всего лишь отражением исторических реалий почти полтысячелетней давности. Не буду углубляться в подробности, но, упрощенно, в 18 веке Конфедерацией называлось то, что сейчас называется Федерацией. Название просто прижилось и менять его не стали.

А так, еще раз, современная Швейцария — это федерация, с тремя уровнями: общины (низовой уровень), кантоны (средний) и федеральный центр. Отличительная черта этой системы: построение всей жизни страны «снизу вверх». Гражданство, например, дают в стране общины, даже не кантоны.

В Швейцарии идеи федерализма и субсидиарности (принцип, в соответствии с которым большинство задач решается на местных уровнях) являются не тезисами в книге, а образом мышления.

Федерализм — это воздух, которым дышат швейцарцы. Порой они даже не осознают этого. Настолько для них привычно то, к чему России еще предстоит прийти. Ну вот возьмите себя. У вас есть дача, например, и вам не нужен некий внешний орган, который вам бы советовал, где рыть колодец, а где ставить теплицу. Это ваша дача, вы ее владелец, и вы сами знаете, что, как и когда вы должны делать.

– Ну в целом да!

– Так вот в Швейцарии граждане думают так не только в отношении своего дома или участка, а в отношении общины, округа, кантона, да и всей страны. Они знают, что их инвестиции и усилия не пропадут ни на одном из уровней. Тогда как россиянин точно знает, что внутри забора, ограждающего его участок, всё его, а за забором — не его, и гори оно синим пламенем, потому что там, за забором, он ни на что не влияет.

Швейцарец влияет, имея, наряду с правами самоуправления еще и права прямой демократии. То есть, он имеет в своем распоряжении не только землю (федерализм), но и инструменты управления этой землей (прямая демократия в лице, например, права запускать свои собственные законодательные инициативы).

И это как раз то направление, в котором, я убежден, предстоит пойти и России. То, что в суверенных субъектах, которые однажды будет образовывать обновленную Российскую Федерацию, должны будут действовать инструменты прямой демократии (референдум и законодательная инициатива граждан), для меня просто очевидно. Потому что именно такое сочетание и обеспечивает в Швейцарии процветание регионов — а с ней и всей страны.

– Ну в России тоже вроде бы много говорят о «процветании страны»…

– Дело в том, что здесь никто не говорит — нам надо заботиться о процветании Швейцарии. Это слишком неконкретно. В Швейцарии забота о стране начинается с заботы о собственном доме, собственной общине, городе.

И тогда однажды ухоженные дома складываются в ухоженную общину, ухоженные общины складываются в процветающие (в том числе и экономически, с учетом наличия у кантонов широчайшей налоговой автономии) субъекты федерации, а эти субъекты уже дают в итоге ухоженную и процветающую Швейцарию, которой так восхищаются туристы, недоумевая, каким же это чудом швейцарцам удалось построить такую страну.

А чудес тут нет! Есть федерализм, суверенные общины и кантоны, налоговый суверенитет субъектов, есть права частной собственности, есть инструменты защиты этой собственности, если социальная ответственность бизнеса, государства, и, прежде всего, ответственность каждого гражданина за самого себя — и получается прочнейшая национальная ткань, которую не удалось разорвать даже двум мировым войнам.

– Хотелось бы задать вопрос о структуре регионального самоуправления. Вот есть кантоны — как они взаимосвязаны с федеральной властью в Берне? Руководители кантонов избираются или назначаются? Об этом хотелось бы чуть подробнее.

– Кантоны Швейцарии, как я уже говорил, обладают полным суверенитетом. То есть чтобы было сразу наглядно ясно — 26 кантонов страны это 26 государств со всеми реальными атрибутами государственности: у каждого есть свой парламент, есть свой суд, есть свое правительство, своя конституция, своя полиция. Федеральный центр существует в Швейцарии постольку, поскольку, немного утрируя, с существованием этого центра согласны кантоны. У такой ситуации есть как плюсы, так и минусы, но это отдельная очень большая тема.

Поэтому центр не может никого назначить в кантоны — ни председателя правительства, ни министров, ни депутатов парламента, ни спикера парламента, ни судей кантональных судов. Возникает вопрос — а зачем кантонам вообще центр? В целом он им не нужен. Спросите любого в Швейцарии и вам ответят, что «эти там в Берне» могут хоть завтра исчезнуть с лица земли, и ничего не изменится. По сути это так, хотя опять же не так все просто. Центр осуществляет важные координирующие функции там, где это нужно опять же для блага кантонов. Собственных интересов, отдельных от интересов субъектов федерации, центр иметь не может, как не может голова иметь интересов, отдельных от интересов тела.

Центр ведет внешнюю политику, координирует оборону, защиту населения, в какой-то степени стандарты образования, например, он пытается регулировать, какой язык в кантональных школах следует изучать в качестве первого иностранного. Но еще раз, вся эта координирующая работа ведется в интересах кантонов. Очень важная функция центра, например, – перераспределение финансовой помощи от финансово сильных кантонов-доноров к финансово слабым кантонам-реципиентам, за счет, прежде всего, заработков швейцарского ЦБ. И если опять взять пример с вашим дачным кооперативом — правление этого кооператива нужно ведь вам лично в редчайших случаях, так? Тоже самое и с правительством в Берне, который, кстати, не является столицей Швейцарии с юридической точки зрения. И это в целом логично.

На что бы я еще обратил внимание, так это на особый средний уровень власти, который существует в Швейцарии ниже уровня центра и выше уровня кантона, субъекта федерации, а именно, на так называемые «кантональные конференции» министров, скажем, юстиции, финансов или образования. Это такой механизм межрегиональной координации на уровне министерств без участия центра. Этот инструмент накапливает и реализует практический управленческий опыт в конкретных вопросах. Ну и чтобы быть совсем уже точным, следует упомянуть так называемые «конкордаты», то есть группы кантонов, которые объединяются для решения совсем уже конкретных вопросов.

Например, есть конкордат кантонов, желающих ввести у себя современные стандарты среднего образования. Эту работу они ведут сами, центр опять же не участвует. То есть, подводя итог, хочу подчеркнуть — федеральный центр существует там и тогда, где и когда это выгодно кантонам. Принуждать кантоны центр ни к чему не может. Да и не хочет, если честно, потому что имперская политика — она очень дорогая. А главное — неэффективная. Ведь в области того же образования кантоны все равно лучше центра знают, что им нужно, когда и в какой форме.

– Также я слышал, что в некоторых кантонах прошел референдум о запрете строительства минаретов. Как сегодня обстоит дело?

– Речь идет о общенациональном референдуме 29 ноября 2009 года о запрете строительства новых минаретов. То есть народ решил, что к уже существующим четырем минаретам новых строить нельзя. Я в данном случае не буду высказывать никаких оценочных суждений. Такова воля народа. По итогам референдума были внесены соответствующие поправки в законодательство – и все. Сегодня эта тема никого не интересует, я имею в виду конкретно минареты. У страны хватает других проблем.

swiss-parliament

В день национального праздника 1 августа каждый может посетить парламент. Зал заседаний Национального совета, большой палаты парламента. Фото автора.